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马平川 | 数字经济的治理转型与秩序塑造
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摘 要
关键词：数字经济；数字政府；数字治理；数字法治
信息革命将人类从工业时代带进了数字时代，数字经济也逐渐成为经济的主导形态。从2012年至2021年，中国数字经济规模从11万亿元增长到45.5万亿元，已连续数年稳居世界第二，数字经济成为推动经济社会高质量发展的重要引擎。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确指出，我们要“迎接数字时代，激活数据要素潜能，推进网络强国建设，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”。习近平总书记则明确指出，要规范数字经济发展，完善数字经济治理体系，“坚持促进发展和监管规范两手抓、两手都要硬，在发展中规范、在规范中发展”，“提高我国数字经济治理体系和治理能力现代化水平”。这些举措必然会引发经济、政治、社会等各方面制度的总体性转型，数字经济的治理方式和秩序形态也将迎来重大转变。
一、数字经济的新型逻辑及其治理挑战
在数字技术兴起之初，人们只是把它当作又一次技术应用的进步。今天，人们发现数字技术带来了一场空前的信息革命或者说数字革命。这场革命“改变了我们工作方式、互动方式以及娱乐方式的创新，将给21世纪的社会带来翻天覆地的改变，这种影响几乎等同于20世纪初机械设备将农耕经济带向工业经济时，社会所经历的根本性变革”。这一革命给社会制度带来巨大的负荷，导致“许多以前我们曾经依赖的东西，正在数字化时代支离破碎”。在经济领域，这场革命则促成了从商品经济向数字经济的转型升级。
（一）从商品逻辑迈向数字逻辑
数字经济已经成为当代经济竞争的主导方向。主要国家纷纷制定规划，推动对数字经济的战略布局。在我国，党和政府也进行了系统的顶层设计。《“十四五”数字经济发展规划》就明确指出，“数字经济是继农业经济、工业经济之后的主要经济形态”。其“发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有，正推动生产方式、生活方式和治理方式深刻变革，成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量”。基于此，数字经济形成了不同于商品经济的运行逻辑，数字经济治理也形成了不同于传统经济治理的理论逻辑和“数字之理”。
首先是数字化支撑。近代以来，商品经济及其社会化后所形成的市场经济一直是人类社会主要的经济形态。这类经济形态贯彻着建立在商品生产、分配、交换、消费基础上的商品逻辑，进而衍生出财产私有、契约自由、责任归己的基本法则。随着大数据、云计算、区块链、人工智能等新技术的飞速发展，网络化、自动化、智能化已经成为社会生产与生活的基本趋势。由此形成的数字经济形态贯彻着建立在数据利用和建模算法基础上的数字逻辑：数据成为关键的生产要素，算法具备独特的生产力，数字产品、数字化服务和数字孪生技术的应用成为常态。这些技术进步使现代社会跨越了物理时空的阻隔，摆脱了物质条件的限制，从此进入虚实同构、人机协同的数字时代。数字时代倡导对数据信息的利用分享和权益保护。目前，我国的数字经济已经开始转向深化应用、规范发展、普惠共享的新阶段。
其次是平台化运行。商品经济的运行模式是企业（公司）经营，但无论多大的企业，其商业结构基本都是传统的“管道结构”，难以实现跨界经营。而作为数字经济主要组成部分的平台经济则以数据资源为关键要素，以信息网络为主要载体，是拥有开放参与式架构的新业态新模式。这使得“越来越多的商业从管道结构转向平台结构”，实现了“从传统的线性价值链向复杂的平台价值矩阵”的转变。同时，数字时代带来了空前扁平化、自由化和分布式的平台发展。在“赢者通吃”的网络空间法则下，“为数不多但势力庞大的几家平台主宰了市场”。这样一来，就形成了微时代与大平台的双重格局，也形成了“赢者通吃”的“覆盖性”运行逻辑。商品经济那种基于“管道结构”的治理方式逐渐被基于平台结构的治理方式所取代。
最后是智能化驱动。商品经济是以工业经济为基础的经济形态，科技在其中发挥着重要的驱动作用。而数字经济则实现了驱动力升级，开启了智能化的“蝶变”进程。这一进程不仅包括交通、医疗、城市、教育等行业的智能化，也包括各种终端设备和应用服务的智能交互化，还包括智能制造业、智能商业对生产力、生产关系的重构。具言之，智能互联网的优势就在于通过场景定制和程序建模，形成一套算法来提供智能化的产品和服务。这里的程序建模既包括对某一类产品或服务的通用性建模，也包括针对特定对象来“量身定制”的个性化建模。现在，企业能够通过互联网平台直接“面对”市场和消费者，使得对产品和服务的生产从原来的标准化、规模化模式，逐步转型为“以人为中心”的个性化、定制化模式，形成了以消费为主导、去中介化、彰显服务的新商业模式和生活方式。总体来看，数字经济在从生产、交换到消费的各个环节，都高度依赖信息流动、数据挖掘和智能算法。其中，“算法决定了信息增长的秩序，贯穿了经济系统的所有组成部分和流程，支撑并控制系统中各种经济活动以及所形成的各种经济关系，决定了经济系统的秩序”。
（二）数字经济的治理挑战
经济运行逻辑从商品逻辑向数字逻辑的转换，不仅是一个经济问题，也是一个治理问题，还是一个法律问题。数字经济秩序必然会与基于商品经济秩序形成的现代法律框架发生冲突，从而形成明显的治理挑战。
第一是主体上的挑战。作为商品经济的主体，传统企业主要是基于自然人来设置组织架构的。因此，现代民商事法律的基本原则就反映了传统企业和自然人的属性和行为规律，如意思自治、过错责任、禁止垄断，等等。而数字经济的主体则主要是各类平台，它们具有规模性跨界、数字化创新、用户黏性参与、双边市场和交叉网络外部性等时代特性，从事着算法生成、算法推荐、算法过滤、算法调配、算法共谋、自动驾驶、智能机器人等自动化决策和智能体活动。这便远远超出了传统经济主体的属性和活动范围，经济主体的行为规律自然也发生了根本变化。在网络属性、虚拟属性和计算逻辑的加持下，平台不仅颠覆了市场与企业的二分结构，还在进一步冲击原本的社会结构。这就导致治理实践难以继续全部套用商品经济的治理框架、治理方式和治理策略，进而形成了严峻的治理挑战。
第二是空间上的挑战。近代以来的商品经济在物理时空之中发生和运行。而随着信息革命的兴起，网络化、数字化和智能化技术创造出了现实空间之外的虚拟空间，从而为人类提供了一种虚实交融的全新生存环境。于是，现代性中的社会亲近性与物理邻近性之间愈发脱节，也即“时间和空间已经‘脱嵌’了”， 这“不只会增加沟通交流的速度以及经济过程与生产过程的‘虚拟化’，还会形成新的职业结构、经济结构，以及沟通传播结构，开启新的社会互动模式，甚至是新的社会身份认同形式”。其中，较为典型的就是数字孪生和元宇宙。前者是一种超越现实的概念，可以被视为“在虚拟空间反映相对应实体装备的数字化定义过程”。它会带来一个与物理场景相呼应的平行世界。而后者则是更进一步的互联网应用和虚拟社会形态。“它基于扩展现实技术提供沉浸式体验，基于数字孪生技术生成现实世界的镜像，基于区块链技术搭建经济体系，将虚拟世界与现实世界在经济系统、社交系统、身份系统上密切融合，并且允许每个用户进行内容生产和世界编辑。”虽然上述技术目前尚不成熟，但是可以预见的是，随着科技的不断发展融合，这些技术势必会助推数字经济进一步突破物理时空限制，强化其流动性、虚拟性和互操作性，进而导致现实世界与虚拟世界、物理世界与数字世界的边界逐渐消失。在此情况下，基于固定物理时空条件的现代性法律规范必然会遭遇一定的尴尬和困境。一旦“制度性反应缺失，行为成本和后果将更加难以计算”，法律规范的规制能力也将大打折扣。
第三是要素上的挑战。商品经济的生产要素是劳动力、土地、资本、技术和信息。商品经济围绕着商品生产、商品交易和商业信用，通过自由市场进行资源调配，构建起物权法、合同法、家庭法、侵权法和知识产权法等法律体系，形成了以“物理世界”为基点的权利义务关系。然而，在数字经济时代，原有的生产要素固然不可或缺，但是在产业数字化、数字产业化的发展浪潮下，新兴的数据成为能量巨大的新型生产要素。于是，自由市场的资源调配方式就转化为通过数据信息来进行敏捷优化与价值再生的资源配置形式。从而，人们才认为，“作为21世纪最重要的原材料，数据就是新石油。”对此情况，我国也作出战略部署，要求“充分释放数据要素价值，激活数据要素潜能，以数据流促进生产、分配、流通、消费各个环节高效贯通，推动数据技术产品、应用范式、商业模式和体制机制协同创新”。可见，数据信息和算法将为数字经济发展提供巨大的空间和能量，也将会重塑国家的经济治理体系。
第四是价值上的挑战。近代以来，法律价值建立在商品经济和社会契约基础上。自由、平等、权利、公平等价值诉求的核心是对物理时空中“基本品”的正当取得、合理分配和等价交换。然而，“当今数字逻辑则突破了物理时空的边界，形成了数字正义尺度”。具言之，一是出现了自由与控制的同步增长，也即人们虽然享受到了网约车、网购、外卖等便捷服务，可以在线发表言论，在线投票，即时发送“抖音”视频，但是这种自由舒适的多彩生活也使人们无处隐身，成为随时被数字技术挖掘和商用的对象。二是出现了数字身份和数字行为，即无论是法人、非法人组织，还是自然人，都具有相应的身份数据、关系数据和行为数据，并依此组合成相应的“数字人格”，进而促生了数字化的互动合作和商业交易。在这些数字活动中，如何解决大数据杀熟、数字鸿沟、算法歧视、算法黑箱等问题成为新的关于正义的焦点问题。三是出现了数据正义、算法正义和代码正义等新形态正义。它们与上述焦点问题密切相关，但又处于不同层面。它们是数字经济所孕育生成的、在商品经济中未曾出现的新型正义价值观。诚如最高人民法院院长周强所指出的：“在数字社会中，自由、平等、民主以及法律、秩序和正义都将被重新定义，数字正义将是最高的正义。”这些价值挑战，无疑关乎从商品经济转向数字经济过程中的治理方式转型。重塑数字时代的经济秩序成为时代的命题。
二、数字经济治理的变革走向
在商品经济时代，市场经济的治理理念主要包括确立市场主体资格、保护财产所有权、尊重意思自治、维护合同自由、维护公平竞争和保护弱者利益等等。这些理念从国家与社会、政府与市场的二元格局出发，体现了国家适度干预、政府宏观调控、维护社会公正的基本精神。如今，中国已经进入数字经济时代。数字经济“是以数据资源为关键要素，以现代信息网络为主要载体，以信息通信技术融合应用、全要素数字化转型为重要推动力，促进公平与效率更加统一的新经济形态”。其中，算料（数据信息）、算法（智能经济）、算力（云计算）成为关键的生产要素，数字基础、数字能力、数字治理、数字生活成为经济社会发展的基本图式。因此，数字经济治理呈现出完全不同于商品经济的变革方向，孕育着数字本原、数字正义、数字人权、数字主权、数字治理等诸多“数字法理”。
（一）包容平衡的治理理念
数字经济的关键要素是数据和算法，它们承载着全新的经济运行规律与机制，孕育着能够实现“创造性破坏”的制度创新和新式竞争。因此，主要国家都在尝试和探索包容审慎的监管原则，如在建立“监管沙盒”的基础上坚持谦抑原则和比例原则，从而在保障市场秩序的同时促进企业创新，提升经济竞争力。无独有偶，《“十四五”数字经济发展规划》也明确要求坚持应用牵引、数据赋能，“加强数字基础设施建设，完善数字经济治理体系，协同推进数字产业化和产业数字化，赋能传统产业转型升级，培育新产业新业态新模式，不断做强做优做大我国数字经济，为构建数字中国提供有力支撑”。这就需要确立包容审慎、平衡发展的治理理念。
首先要鼓励创新引领。任何技术革命都会引发社会变迁，但信息革命在此方面超过了以往任何一次技术革命。它的技术创新速度快、程度深、颠覆性强，因此，从数字经济、数字社会、数字政府到数字生态，都面临着全面的变革重建。而这些变革主要源于头部企业、科技公司在网络化、数字化、智能化领域的技术创新、业态创新和制度创新。这使得现代社会的发展处于“社会引领、政府跟进”的状态。就宏观而言，在农业经济时代，我们创造了辉煌的中华文明，但在工业经济时代，我们一度落后受辱。进入数字经济时代，我们则进入了“第一梯队”。这就需要我国政府在“数字中国”战略指引下，按照《“十四五”数字经济发展规划》的要求来充分鼓励创新引领，抢占数字发展前沿，生成竞争优势。
其次要促进限缩平衡。数字经济的关键要素是数据，基本形式是平台运营。数据的基本特征是分享利用，平台的主要机制是双边（多边）市场。于是，在用户利用平台的资源迅速交换信息、换取数字利益的过程中，个人数据就成为了不得不支付的“对价”。尽管平台对数据的处理和利用必须在合法合规、合理必要的范围内进行，但对数字利益界定技术作阐释、处理和“比例”衡量的权力，很大程度上依然掌握在平台手中，并为平台内治理提供着正当性根据。此时，立法者不能刻板地套用传统的自由权利观，而应按照数据信息的分享与控制规律来促进相应的权益限缩和交换平衡，从而抑制平台权力的滥用和扩张，保护用户的基本权利和自由。
最后要维护数字正义。商品经济倡导分配正义，数字经济则产生数字正义。事实表明，数据、算法和代码对数字经济秩序发挥着“底座”支撑作用，然而，数据清洗和标注、知识图谱绘制、算法建模设计等数据活动都不能避免主观偏好和目标追求。“大到整个互联网，小到一个网络空间，代码都嵌入了价值理念。它实现或阻止某种控制。”而平台则“改变了市场竞争的外在形式和内在逻辑，其作为海量、多元、实时的数据集合体，通过数字技术和算法设计获得了一定的市场影响和优势地位”。因此，在“空间多元化”“主体平台化”“行为信息化”的数字时代，对数据信息的控制、基于算法的控制和保护数字弱者等数字正义问题就会凸显，维护数字正义也就成为对数字经济治理的根本要求。
（二）三元构架下的治理模式
在数字时代，数字经济治理已经突破了传统的政府干预模式和治理机制，它面对的不再是单一的物理时空条件和单维度的自然人或法人，而是虚实交融下的数字政府、数字社会和数字平台，形成了“用数据说话、用数据决策、用数据服务、用数据创新”的新型数字治理模式。数字政府开始贯彻“政府即平台、公民即用户”的价值原则，从而打造了“平台型政府”这一基本形态，重塑了政府行政、社会协同与公众参与的方式。与此同时，平台企业有自己的合法经营权和利益主张，属于私权利主体，但它们在自身的平台内治理环境中，在政府的“平台加责”体系下，成为了具有制定规则、执行规则、处理纠纷和处罚违规行为等职责的私权力主体，变成了提供连接和赋能的“公共基础设施”，具备“看门人”的重要功能，扮演着“准公权力机构”的角色。这样，就形成了国家—平台—用户之间的复杂关系。这种新型关系呈现出公权力—私权力（权利）—私权利的三元构架，从而走出了政府与社会、公权力与私权利对立的二元构架模式，形成了新型的治理策略与机制。这主要体现为三个方面：
首先是分布式多元共治。在商品经济时代，经济秩序以国家干预为轴心，常常表现为中心主义的、层级化的、地域化的治理体系。然而，数字经济超越了商品经济的层级和地域限制，进入了跨界共治的场景。《“十四五”数字经济发展规划》指出，要完善多元共治新格局，“建立完善政府、平台、企业、行业组织和社会公众多元参与、有效协同的数字经济治理新格局，形成治理合力，鼓励良性竞争，维护公平有效市场”。这样，经济秩序规制就突破了原有属性和范围的限制，特别是在对平台的治理和平台内治理共生的情境下，形成了多中心、分布式的治理策略。每一个平台、每一个用户、每一个行业组织都是一个“治理节点”。这就消解了政府干预的中心主义和层级治理体系，塑造了开放的、民主的、多元的共治机制。
其次是全域式联动治理。因为数字经济超越了物理时空，所以它凭借数据信息和建模算法实现了跨地域、跨业务的流动性技术赋能。“一旦世界被数据化，就只有你想不到，而没有信息做不到的事情了。”为此，国家提出“探索开展跨场景跨业务跨部门联合监管试点，创新基于新技术手段的监管模式，建立健全触发式监管机制”。这样，就形成了全领域、全时空、全业务的跨界联动治理机制。
最后是混合式平衡规制。从公权力与私权利的二元构架转向公权力—私权力（权利）—私权利的三元构架，并不是一个简单的架构复杂化过程，而是一个权力与权利及其所代表的利益博弈的复杂化过程。政府代表着公权力，用户代表着私权利，而平台则“一脚门里，一脚门外”，肩负着平衡公权力与私权利、化解社会矛盾的关键使命和任务。例如，淘宝的规则众议院、大众评审团所解决的网购纠纷，就为行政与司法减轻了巨大负担。这种混合平衡机制为数字经济秩序提供了重要动力和支撑。
（三）敏捷穿透的治理方式
数据和算法是数字经济发展的核心引擎，具有重要的“乘数作用”，有助于形成高速泛在、天地一体、云网融合、智能敏捷的数字生态。这些数字生态衍生出了新型的治理方式。
第一是敏捷治理。在人工智能和数字经济发展的过程中，我们曾经历了三种治理模式。最先出现的是回应式治理，主要采取回应性、引导性、非强制性的措施。之后出现的是集中治理，主要采取积极的措施来进行集中整治。当下我们正在探索敏捷治理。敏捷治理更能有效地平衡促进技术创新和规制潜在风险两方面的考虑，从治理价值、治理主体、治理对象、治理工具着手，提供稳定合理的治理预期。2022年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于加强科技伦理治理的意见》，明确提出了敏捷治理、伦理先行、合理控制风险的治理原则和基本要求。因此，在数字经济治理中，我们应尊重数据信息和人工智能的自身规律，充分认识其潜力与局限，建立起快速灵活、随机应对、即时处置的敏捷治理机制。
第二是穿透性治理。数字经济是一种高技术赋能的经济形态，数据的流动性、算法的智能性、经济的液态性都前所未见，因此，数字经济治理必然呈现出跨越物理隔阂和时空局限的穿透性。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》提出，要运用多源数据为市场主体精准“画像”，强化风险研判与预测预警，“充分运用非现场、物联感知、掌上移动、穿透式等新型监管手段，弥补监管短板，提升监管效能”。从而，政府得以探索、推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管。这种穿透性，一是指穿透物理空间，即把有限空间中的线下执法转换成突破限制的“双线执法”；二是指穿透生物功能，即凭借认知智能对特定执法对象进行身份数据、行为数据和关系数据分析，及时发现行为背后的深层问题和内在原因；三是指穿透时间维度，即通过大数据分析、数据画像和数字孪生技术，回溯历史和分析数字足迹，从而采取提前干预措施，如预测系统对“可能”风险的处置，等等。
第三是可视性治理。在商品经济时代，政府受制于物质和时空条件，只能通过政府公告、新闻发布会、新闻媒体等方式和渠道发布信息，通过人力手段来进行现场执法。这些过程往往都是片段性、间断性、固态性的。进入数字经济时代后，数字政府建设不断加快，形成了全国一体化的在线政务服务平台，推动了政务服务事项全国标准统一、全流程网上办理，实现了政务服务跨地区、跨部门、跨层级数据共享和业务协同。在这种情况下，政府信息公开和开放共享成为必然趋势。同时，行政管理也实现了“提前知、提前控、全程知、全程控”的业务流程再造。这样，数字经济治理就呈现出流动化、“影视”化和“可视”化的状态。
（四）技术嵌入的治理路径
数字经济的巨大能量和乘数效应来源于技术赋能和数据赋能。管理者的治理策略也已突破了传统的“物理”方式，嵌入了更多的技术要素和技术规则。换言之，除了国家的制度规则、行业规则、自律规则之外，数字治理在很多时候是通过算法和代码来自动完成的。算法“常常可以更高效地组织各方行动”，成为塑造社会秩序的重要力量之一。“这只看不见的手，由政府和商务共同推动，正在构筑一种能够实现最佳控制并使高效规制成为可能的架构。”从全球发展趋势来看，当代数字经济治理很多时候是通过代码而不是法律的手段进行的，或者说，“法律本身也更多地以代码的形式出现”：一方面，数字经济的智能化表现就是算法服务和算法调配。算法无疑是通过技术代码来设定商业交易规则的，如淘宝的交易规则、微信的服务规则、百度的检索排名规则等等。这些算法都是通过代码和计算程序来运行的，都是基于技术规则所产生的决策结果，它们以科学的名义要求人们接受算法的结论。在商品经济时代存在的是商品交换和自然人交往的“自生自发”秩序。而在数字经济时代，代码运行和算法输出的“自生自发”秩序成为了主导性的秩序。另一方面，随着数字政府建设的不断加快，政府对于越来越多的国家事务和社会事务都要进行大数据归集、全流程在线通办，“以信息化平台固化行政权力事项运行流程，推动行政审批、行政执法、公共资源交易等全流程数字化运行、管理和监督，促进行政权力规范透明运行”。这样，行政行为、行政过程和行政法规都要实现数字化、自动化，即基于算法决策的自动化行政。这就要求把法律规则、行政行为和行政程序转换成代码，“秒批”、电子交警、招投标决策系统、生态环境风险评价系统等自动化行政系统即为实例。此时，“代码就是法律”，而这就会带来政府“在治理、服务、决策模式上的根本性改变”。这类基于数据分析、规则适格、标准衡量和结果计算而设计的技术程序，有利于促进执法的客观性、科学性、精准性、快捷性，并能够形成全过程留痕的效果。这种技术嵌入的治理体系加强了对权力运行的制约和监督，能够把执法权力关进“数据铁笼”。
（五）安全可控的保障体系
网络化、数字化、智能化的社会将人类带进了数字文明世界，人们可以享受前所未有的便捷舒适、超能互动、沉浸体验的数字生活。然而，数字生活也不是完美无缺的。事实上，在数字化世界密集性和复杂性的背后，风险如影随形。“一些微小的疏漏以让人无法预料的序列连续发生，就有可能变成更大的、更具破坏性的大事故。”近年来，侵犯隐私、数据泄露、黑市交易、公共数据安全等问题已经成为日渐突出的国际性问题。根据Identity Theft Resource Center（ITRC）的数据，截至2022年3月31日，美国第一季度公开报告的数据泄露事件多达404起，与2021年第1季度相比增加了14%，受害者达到2070万人。同时，导致数据泄露的网络攻击持续增加，约占所有数据泄露事件总数的92%。在2018年脸书的“泄密门”事件中，5000万用户的数据被用于建立模型，以进行精准投放广告，干预或“操控”全球多地的选举结果或公民投票前意向。可见，当涉及公共安全、政治安全时，数据安全问题更为严重。因此，如何控制数字风险，确保数字社会安全，就成为探索数字经济治理方式的重要议题。
首先，应当建立安全可控的防护制度。“法律体系的价值和意义就在于规范和追寻技术上可以管理的，哪怕是可能性很小或影响范围很小的风险和灾难的每一个细节。”在数字经济时代尤为如此。近年来，我国先后颁布了《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等重要法律法规，初步形成了多层交叠的安全保护网。然而，面对日新月异的信息技术与高度隐蔽的信息侵权行为，国家还应当继续完善保护措施。在保护内容上，应当加强网络安全防护、数据安全保护和个人信息保护，防范各类风险叠加可能引发的经济风险、技术风险和社会稳定问题。在数据利用上，应当建立健全数据分类分级保护制度，研究推进数据安全标准体系建设，规范数据采集、传输、存储、处理、共享和销毁全生命周期管理，推动数据使用者落实数据安全保护责任。在规划设计上，要强化落实关于网络安全技术措施同步规划、同步建设、同步使用的要求，确保重要系统和设施安全有序运行。在实际执行上，要依法依规做好网络安全审查、云计算服务安全评估等工作。在国际层面，要健全完善数据跨境流动安全管理相关制度规范，推进数字经济治理的制度化、法治化。
其次，应当防止数据垄断和技术滥用。数字经济时代是一个鼓励数据利用、价值分享的时代。“信息，与其说是旨在储藏，不如说旨在流通。”这就逐渐形成了“不求所有，只求所用”“可用不可见”等数据信息利用原则，甚至在一定程度上导致了“所有权的终结”。我国《数据安全法》第7条规定：“国家保护个人、组织与数据有关的权益，鼓励数据依法合理有效利用，保障数据依法有序自由流动。”中央全面深化改革委员会发布的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》也确立了数据产权、流通交易、收益分配、安全治理四大规则体系。这些都是淡化所有权、强化利用权的重要制度安排。然而，这也给数据垄断和技术滥用留出了空间。换言之，很多商家不当搜集、抓取、垄断数据以牟取巨额利益，甚至人为制造数据壁垒和数据鸿沟。同样，在很多商业应用场景下，算法系统容易成为人们转嫁决策风险、逃避问责的重要手段，算法技术存在“权力滥用”的风险。这就需要国家引导企业在法律合规、数据管理、新技术应用等领域完善自律机制，防范数据垄断和数字技术应用风险。
最后，应当做好政务数据开放利用与数据交易保障。按照国家法律法规和数字政府建设的安排，政府需要做好针对政务数据开放和社会化利用的安全管理。同时，政府也要加强数据交易制度建设与市场管理。2021年11月25日，我国成立了上海数据交易所。上海数据交易所成立当天，受理挂牌和完成挂牌的数据产品约100个，涉及金融、交通、通信等八大类。各地也纷纷出台相应的地方性法规，如《深圳经济特区数据条例》《上海市数据条例》《浙江省公共数据条例》《重庆市数据条例》等等。通过这些制度和市场机制建设，政府开始探索构建数据资产评估指标体系、数据资产评估制度、数据资产凭证制度等制度，以保障数据交易安全和实现数据要素价值。这也成为数字经济治理和新时代“数治”的重要一环。
三、数字经济秩序的总体性塑造
数字经济治理的变革转向的意义并不在于规制自身，而在于对数字经济秩序实现了总体性塑造。这既是治理变革转向的时代要求，也是治理变革转向的必然后果，并且成为了数字法治建设的重要动力和深层支撑。
（一）确立共建共治共享的法治原则
四十多年来的改革开放进程是从政府主导走向共建共享的变革进程，数字政府建设和数字经济治理转向加速了这一进程，确立共建共治共享的法治原则已成为数字经济发展的必然要求。首先，各种新业态新模式都需要通过对数据信息的收集、控制和使用才能运行。平台运营者既需要对数据信息权利进行必要的保护，也需要对数据信息作必要的分享利用，甚至还会基于数据利用行为形成“不求所有，但求所用”的“分享经济”形态。这些情况必然会促使治理权力从集中走向分散，形成一定的数字权益平衡和互动分享机制。其次，平台运营是数字经济的主导模式。平台在政府规则之外，制定了大量的平台规则，建立了多元开放的用户参与机制，形成了官民合作、“软硬协同”、共建共治共享的治理体系。最后，数字社会建设必然会凸显算法决策和代码规制的重要地位，它在增进社会自动化、智慧化福利的同时，也带来了数据鸿沟、大数据杀熟、算法歧视、算法黑箱等数字正义问题。这就需要政府的适时干预和规制。然而，政府不能再采取传统的监管办法，而应按照包容平衡的理念、三元构架和数字权益的“控制/分享”规律，来平衡配置个人权利/社会权力/公共权力和权利/义务/责任，进而探索共建共治共享的治理原则与维护数字正义价值，塑造数字经济的法治秩序。
（二）构建有效的数字经济法律体系
在从商品经济转向数字经济的过程中，法律规则体系也会发生深刻的转型。原有法律对那些具有共同规律的经济活动仍然会有效适用，如关于经济主体、合同、金融等领域的法律条款具有跨时代的包容性，仍能满足治理经济活动的需要。然而，对于相当一部分原有法律，可能就需要修订、重建或者作出全新立法。比如，《反不正当竞争法》就遭遇了“互联网难题”。该法历经2017年和2019年的两次修订，增加了“互联网专条”（第12条），时至今日又明显不合时宜，于是再次被提上了修改议程。同样，原有的《反垄断法》也未能充分反映数字经济的竞争规律和垄断形态。于是，新修订的《反垄断法》中就加入了关于数据、算法的原则性规定（第9条、第22条）。此外，依然有大量领域还需要新型立法，特别是在网络治理、数据治理、平台治理、算法治理、区块链治理等领域。这说明，把现代法律体系升级为数字经济法律体系，是从商品经济转向数字经济的过程中，时代交给立法者的重任。
具体而言，要实现向数字经济法律体系的升级，有三个努力的方向。一是摆脱商品经济法律体系框架的束缚，按照数字法学的“横断性”来重建设计、安排数字经济法律体系框架。二是加快数字经济立法进程。目前，世界主要经济体都在通过立法来“划边界、立规矩、争夺话语权”。2022年6月，美国发布了《数据隐私和保护法（草案）》。2022年7月，欧盟在GDPR之后又通过了《数字服务法》和《数字市场法》。我国作为数字经济大国，相应的立法不能过于滞后。三是在数据要素市场、算法应用与服务、平台竞争与垄断等方面应提升立法规格，尽快出台基本法，并出台系列配套的法规规章和行业规则，从而形成完整有效的数字经济法律体系，为数字经济治理提供制度供给和法治保障。
（三）探索新型的数字治理机制
数字经济治理的变革转向，无疑会催生、激发相应的数字治理机制，进而构建新型的数字经济秩序。从目前的国家战略安排和数字化转型进程来看，数字治理机制建设主要体现为三个方面：
首先是推进数字法治政府建设。数字政府是实现数字经济治理、推进数字治理机制的核心引擎和根本保障。2021年4月，我国发布了《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，明确提出全面推进“数字法治政府”建设。2021年11月，国家互联网信息办公室发布《提升全民数字素养与技能行动纲要》，提出要培养具有数字意识、计算思维、终身学习能力和社会责任感的“数字公民”。2022年7月，国务院又发布了《关于加强数字政府建设的指导意见》，要求加快推进“数字机关”建设。这些重大变革意味着对政府与公民之间关系的数字化重构。这将会引领和推动数字治理机制的创新和发展。
《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》要求：“坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平。”实现更多政务服务事项“掌上办”，建立健全政务数据共享协调机制，推进智慧执法，探索推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的“非现场监管”，都成为数字经济治理机制的重要内容。《关于加强数字政府建设的指导意见》还指出，要推动社会治理模式从单向管理转向双向互动、从线下转向线上线下融合，着力提升矛盾纠纷化解、社会治安防控、公共安全保障、基层社会治理等领域数字化治理能力。这些举措将会为新型数字经济治理机制奠定坚实基础，提供有力支撑。
其次是注重技术治理策略。如前文所述，技术规则嵌入了数字经济治理。“互联网的程序、协议和平台并不是和规制分离的，它们本身就是规制的一部分。”平台的规制技术中有相当一部分是通过大数据挖掘、算法建模和代码设计来完成的。“这些代码具有自我执行的属性，规则创制、规则执行和规则司法在代码这里是三位一体的。”这样，“技术构建了空间环境。它将给我们带来比现实空间更广泛的控制。”事实表明，数字时代的发展方向就是网络化、数字化和智能化，而自动化、智能化程度越高，就意味着数据、算法和代码发挥的作用越大，技术治理色彩越浓，技术应用程度越深。由此可见，技术治理必将成为一种不断加强的发展趋势。
不仅如此，还有西方学者提出了更具远景的期待，认为与技术奇点相似，法律也会在技术加持下形成自己的奇点，它是指“一个司法层面上的人类决策几乎完全被取代，只保留了人类审查和批准的体系。这将导致一个主要依靠自动化决策的法律体系”。当然，这种发展前景还比较遥远，就目前的情况来看，通过代码的技术治理只是一种相对比较客观、敏捷的技术治理路径，只有沿着数字法治的路线前进，才能发挥其应有的功能和效果。
最后是构建数字法治框架。信息流动和建模算法是数字经济秩序的核心机制，但它们必须得到服务于人的全面发展的“向善”控制。也就是说，它们取代了商品经济的治理结构，获得了对数字经济治理的支配地位。它们的运行完全不同于任何先前的模式与机制，因而“既非民主，也非专制”，“这里唯一的问题，就是由谁来建立并控制这些结构”。从目前的发展情况来看，很多国家在数字化转型中都出现过数据分析和算法决策的错误和滥用问题。“有许多模型把人类的偏见、误解和偏爱编入了软件系统。”一旦这种趋向得不到控制和纠正，那么，数字化、自动化就“会限制我们的视野，缩小我们的选择范围，将我们暴露于监控之下，操控我们”。因此，构建数字法治框架和机制，进而约束和控制数据权力、算法权力，就成为数字治理的当务之急。
就我国而言，敏捷性、穿透性治理是数字经济治理的重要特征，跨场景、跨业务、跨部门的联合监管是全域式联动治理和触发式监管机制的重要依托。然而，对这类穿透物理空间、穿透生物功能、穿透时间维度的跨部门、跨地域、跨领域数字足迹进行过度捕捉，可能引发严重的社会风险。如何防止数据和算法的误用与滥用，扼制技术性地“变通”规则、压缩程序的行为和优化自由裁量空间，如何保护个人信息，防止数据画像、算法黑箱、算法歧视、算法霸权等技术被滥用，都是我们面前严峻的时代难题。“算法不仅仅是社会经济运行的添加剂，更凌驾其上，定义和管控着整个经济运行过程。”它“不仅仅是在预测，还有助于控制用户的行为”。这就要求我们时刻注意行政权力凭借算法实施扩张，更多地通过算法技术把执法权力关进“数据铁笼”。也就是说，敏捷性、穿透性治理不能超越法治原则，而必须被限制在数字法治框架之内，否则将产生严重的反法治效果。
（四）塑造数字文明的社会生态
数字经济治理和数字经济秩序都离不开必要的人文环境。虽然全样本的数据分析和智能算法将在社会生产生活中扮演越来越重要的角色，但是，“数据的意义在于价值而非数字，如果人所有的行为、所有的感情、所有经历的事情、所有认识的人都可以进行量化，变成一组数据，那人类存在的价值在哪里？”无论如何，技术应该是一种解放的力量，而不应该导致“人的工具化”。因此，如何在数字经济治理和秩序建构过程中合理地安放人性，就显得十分关键了。特别是在数据挖掘和数据画像活动中，裁判机构只有秉持数据正义准则、塑造数据正义观，切实控制技术滥用和算法霸权，维护数字人权和公平正义，才能更好地实现数字经济治理，建立起数字经济秩序。
无论是国际社会还是我国，都十分注重数字文明的社会生态建设。2021年11月，联合国教科文组织的193个会员国正式通过了《人工智能伦理问题建议书》。该《建议书》明确禁止使用人工智能系统进行社会评分和大规模监控，认为此类技术极具侵入性，侵犯人权和基本自由，会产生不准确、带歧视性的结果，以及嵌入或插入式的偏见。在我国，2019年6月，国家新一代人工智能治理专业委员会发布了《新一代人工智能治理原则——发展负责任的人工智能》，倡导“友好人工智能”，要求在数据获取、算法设计、技术开发、产品研发和应用过程中消除偏见和歧视。2021年9月，国家新一代人工智能治理专业委员会又发布了《新一代人工智能伦理规范》，再次强调要增强安全透明，避免偏见歧视，提倡善意使用，避免误用滥用，禁止违规恶用。2022年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强科技伦理治理的意见》进一步强调指出，要“建立完善符合我国国情、与国际接轨的科技伦理制度，塑造科技向善的文化理念和保障机制，努力实现科技创新高质量发展与高水平安全良性互动”。“防止科技成果误用、滥用，避免危及社会安全、公共安全、生物安全和生态安全”。这些举措都是塑造数字文明的社会生态的重要努力，也为数字经济治理和数字经济秩序构建奠定了良好的制度环境和坚实基础。
结 语
21世纪是充满机遇与变革的世纪。在过去的四十年里，我们经历了世界格局的重构，也见证了国家和民族的复兴、科技的进步以及数字经济的发展。从市场经济改革到今日的数字经济崛起，正是相对宽松的监管环境，才使得我国数字经济的体量与数字技术的创新走在了世界前列。然而，需要注意的是，数字经济的天然属性与平台的“垄断基因”极易导致市场的恶性竞争与不良发展。消解这种监管与发展的“内在紧张”成为一个重大的时代任务。从未来发展趋势看，我们应当立足于数字时代的发展逻辑，对监管体系进行重新设计，作出制度安排和理论提炼：第一，应从商品经济的治理逻辑转向数字经济的治理逻辑，在平台、数据、算法的新模式和新特点的基础上，探索建立能够平衡公平与效率的新型机制。第二，应更新现有的经济法律理论，超越公—私二元对立的框架，倡导数字正义的价值理念。第三，应构建符合时代特点的经济法律制度，同时在治理过程中融合信息技术，推动数字法治政府的建设，进而塑造数字文明的社会生态。只有实现数字时代的良法善治，才能保障我国在国际竞争中的优势地位，应对未来更多的机遇与挑战。